关于在山东建立若干重大突发公共卫生事件应急储备基地的建议

廖显春

2019年12月以来，新型冠状病毒感染引发的肺炎由湖北省武汉市蔓延至全国甚至国外。此次全国抗疫充分展现了中国制度优势、中国建造速度、中国团结力量、中国精神。2月24日世界卫生组织总干事高级顾问布鲁斯艾尔沃德说“我们要认识到武汉人民所做的贡献，世界欠你们的。”但疫情初期最惨痛教训就是应急储备严重不足，尤其武汉于1月23日封城之后，医院床位难求，医疗物质告急，居民生活困难等。因此，在繁华盛世需要保持警惕与清醒，主张危机意识，做到“宁可备而不用，绝不用而无备”。

一、建立应急储备基地的重要性与必要性

一是中国自古就有应急储备意识，尧舜时期就有很多有关灾情、救灾等的记录。自汉代开始我国就构建了一套完备的粮食储备体系：常平仓。二是完善应急储备制度符合事物发展的一般规律。人的认识总是有限的，而应急储备制度也要在实践检验中不断完善。制度经济学告诉我们，好的制度对任务目标完成非常重要。《突发事件应对法》规定，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。《突发公共卫生事件应急条例》规定，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。《传染病防治法》更是明确规定，县级以上人民政府负责储备防治传染病的药品、医疗器械和其他物资，以备调用。三是事前预防比事后处理更有效。武汉市委在2月21日召开的新冠肺炎疫情防控新闻发布会上汇报：目前已有13家方舱医院开舱，床位达到了13348张，患者收治难问题得到解决，计划再建19家，方舱医院床位要达到3万张。这充分体现社会主义制度优越性，任何欧美发达国家在如此短时间难以达到。然而内省发现，从封城到方舱医院开舱接近一个月，期间没有收治的患者导致疫情蔓延所造成损失巨大。四是2月14日习近平总书记在全面深化改革委员会第十二次会议强调，健全统一的应急物资保障体系要健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。

二、山东应急储备的现状及存在问题

根据国家统计局数据显示，截至2018年底，山东省常住人口10047.24万人，位居全国第二，是人口大省。同时，2019年山东省GDP以71067.5亿元的总量位居全国第三，2人均可支配收入达到了31597元，2018年，我省卫生机构床位数就达到了60.85万张，全省医疗机构81470个。截止2019年2月，国家卫生健康委员会发布的《全国医疗卫生机构数》显示，全国三甲医院共有1479家，山东省三甲医院只有29家，在全国处于中游，全省拥有行医执照的医生人数（卫生人员数）有96.14万人。山东省作为一个人口和经济均位居前列的大省，医疗密度在全国是处于仅次于上海、北京、天津的第二梯队的。近几年，山东省的医疗机构的数量及相关从业人员的数量都处于不断增加的趋势，但是，在这次疫情中却显示出了医疗储备不足的情况，特别是在2月时山东省济宁任城监狱出现集中爆发后，才开始建造济宁“小汤山”时，虽应急及时，但是却体现出了山东省在应急储备存在短板的情况。

这次疫情，反映出了山东省在应急储备方面存在不足。首先，应急储备开始的较晚，存在相关的管理人员不足的情况。山东省于2011年才成立环境安全应急管理厅，起步相对于其他省市较晚。与应急物资储备相关工作人员不足，存在人员外借的情况，基础调度工作需要花费较多的时间，使得抗疫工作开展缓慢。第二，山东省应急储备管理存在维护措施和管理措施不到位的现象。应急管理厅过于注重物资的采购与储备，却忽视了日常对物资的维护和管理，存在物资由于维护、管理措施不当及管理经验不足而出现损益，并且，由于管理措施不当，使得应急储备物资在取用时也不便，影响了防疫工作的进程。

三，应急储备物资缺少统一调度且缺少有规划的分级使用体系。目前我省的公共应急储备物资分布在政府的各部门、各种社会组织及个人手中，缺少统一的管理及调度，对储备的存量及以及利用渠道掌控力不足，使得储备物资不能及时有效地被利用。且不能根据突发事件分级的进行物资分发，出现物资的分配不均匀而引起的分发不足或者过多分发而导致的资源浪费。第四，公共应急储备不足，保障水平低。公共资源是否充足对应急处置的进程和效果影响显著，由于政府及相关部门资本有限，不能保障储备物资结构的合理及充足，低端资源占比过高。且在突发事件面前，由于缺少储备物质及物价上涨，再购买所需物资的成本也会提高，不利于及时获取物资来推动应急处置的进程。

三、建立若干应急储备基地的建议

2月23日，习总书记通过电视电话会的形式，直接给全国17万名县团级以上干部开了两个小时会，史无前例。在会议上，习总书记再次强调，“要针对这次应对疫情中暴露出的明显短板，总结经验、吸取教训，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。”为遵循国家治理体系和治理能力现代化建设要求，根据全国各地在疫情防控工作中的经验和不足，审视当前疫情防控关键时期，借鉴国际先进经验，结合山东实际，提出建立山东省政府主导下多元主体共同参与的若干应急储备基地的建议。

第一、确定分级分阶段应急储备管理体系。在省级层面有一个分级、紧急管理规定和阶段划分，就会避免混乱。在征求专业部门意见基础上，确定三级应急储备管理体系。相应地，需要确定每一级的规模，投资额度。建设阶段应与阶段性防控目标相一致。由于不同阶段的要求不同，管理手段、途径和绩效也会不同，需要科学论证。

第二、建立政府托底的应急储备管理体系。针对山东省疫情、人口规模、政府应当建立基本保障体系或三级响应。首先，确定一定规模的定点医院。借鉴德、美、日等国家经验，要求各医院、医学院和卫生学校等留出充足区域，疫情发生后尽快改造为住院区或隔离区，提高床位率，减少因床位等医疗资源不够带来的高病死率。其次，参照“非典”疫情期间的北京小汤山医院模式，建造1-2座医院。平时作为普通医院，缓解就医难问题，战时，迅速改造为重症患者医院。再其次，储备医疗物质，建造一些方舱医院。借鉴武汉方舱医院模式，平时作为体育馆或展览馆，战时改造成为方舱医院，收治轻症患者，避免延误一个月。然后，借鉴国内外经验，定点确定一些学校宿舍为疑似患者隔离点，战时，迅速改造，集中隔离收治，减少疑似患者和密切接触者在家庭和社区传播。最后，政府托底，建造一定规模粮食储备、医疗物质和生活用品的生产基地，保障最低等级的供给。

第三、构建多元主体参与的应急储备管理体系。由于公共治理涉及多元主体，这就需要建立政府主导下多元主体参与机制，就是省里负总责，市县抓落实，市场运作，社会参与，法制保障。相对于三级响应，二级响应的疫情更加严重，影响范围更大，涉及患者更多，情况更复杂。考虑到省级财政支出有限，应该调动全社会力量。平时对民营医院、提供医疗物质和生活基本保障的企业，进行定点培育，疫情发生后，可以立即征用。广开社会捐赠渠道，加强管理与监督，纳入统一调度体系，疫情发生后，可以立即调配。

第四、纳入国家统一应急储备管理体系。从国际经验看，由于重大疫情的不确定性和经济社会发展高度关联性，山东省难以单独承担最高级疫情响应。这就需要具有整体性思维，综合性考量，国家一盘棋意识，平时就与国家应急储备管理体系紧密联系，构建国家统一应急储备管理体系，将山东应急储备管理纳入国家统一应急储备管理体系。启动一级响应之后，依靠国家，快速统筹全国资源调配，集中力量应对突发疫情。

第五、此次疫情防控既是对我国治理体系和治理能力的重大挑战，也是我国发现问题优化社会治理体系、提升治理能力的重要契机。湖北省在这次疫情中所暴露出来的应急储备不足的问题绝对不是个例，山东省应将湖北省在这次疫情中的失误与不足作为前车之鉴，吸取经验教训，及时补足应急储备物资不足的短板。应急物资储备是这次“抗疫”的关键，是打赢防疫攻坚战的重要基础，提前建立若干重大突发公共卫生事件应急储备基地有利于政府在面对突发事件时可以高效、迅速的做出物资调度，有效的防止由于物资不足而造成的损失，及时地保护人民群众的生命及财产安全。

作者：廖显春，济南大学绿色发展研究院常务副院长、山东龙山绿色经济研究中心执行主任