社区居民动员能力在基层疫情防控中的地位与作用
乔世东[1]
（济南大学政法学院，山东 济南250022）
关键词 社区 居民动员能力 疫情防控
内容摘要：面对突发疫情，社区在疫情防控中的地位与作用不言而喻。但并不是每个社区都有能力应对这一突发公共卫生事件。没有群众基础的社区，缺乏居民动员能力，面对疫情涌来的众多任务显得力不从心；有一定群众基础的社区，具备部分居民动员的能力，在疫情防控中能够调动社区部分居民参与，基本完成疫情防控任务。群众基础比较扎实的社区，具有全面动员居民参与的能力，应对疫情得心应手、游刃有余。社区居民动员能力强大与否取决于社区的工作定位，以为社区居民服务为宗旨的社区，具有广泛的群众基础和群众认同，这样的社区就具有强大的居民动员能力。而忽视社区居民需求、以完成上级摊派各项任务为主的社区，缺乏社区群众认同基础，在疫情防控中也难以动员居民参与。因此，社区要使社区居民对其有吸引力、就应当回归社区的原始本位，充分发挥其群众性、自治性的特点。把政府摊派给社区的工作剥离出去。把社区居委会真正打造成社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基地；为社区群众服务的基地；政府与基层民众交流的基地；社区居民动员的基地。只有这样，社区和居民的关系才能回归为“鱼水”的关系，真正打通“最后一公里”。
2020年初，在全国上下抗击疫情当下，社区在抗击疫情中的重要地位与作用进一步凸显出来。城乡基层社区是疫情联防联控的第一线，各个社区、各个小区防控好了，全社会防控才有更扎实的基础。
疫情暴发以来，从中央到地方各级领导，还有主流媒体先后发声，肯定了社区和社区工作者在抗击疫情中的重要作用，表达了对社区工作者的敬意和关心。党中央的重视和社会各界的关注，代表了社会对抗疫期间社区发挥重要作用的肯定和认可。然而在整个抗疫期间，不同社区所发挥的作用却存在着天壤之别。
一、疫情期间社区的主要职能和任务
在抗击疫情期间，各社区基本上进入“战时状态”，所有的其他工作都暂停，让路于疫情防控工作。上级指挥部的各种命令、措施，确实也都一股脑儿地丢给了社区。根据前期的调查，目前济南社区工作者主要承担以下疫情防控工作：
（1）上级各类统计报表信息的摸排登记与公示；
（2）引导体温超过73.3度人员就医并每日记录体温变化；
（3）外省返济人员居家隔离期间生活物品配送及倾倒垃圾；
（4）九小场所摸排（指小商场、小学校、小诊所、小餐馆、小旅馆、小棋牌室、小歌舞厅、小网吧、小美容等场所）；
（5）特殊困难群众关爱服务；
（6）督促物业环境消杀；
（7）发放复工复学人员健康通行证卡、外地返济人员签承诺书；
（8）协助居民用手机爱城市APP录入家庭成员信息；
（9）社区封闭式管控工作。
每一项工作都不容易。每一项都琐碎、复杂、耗时。单就第一项工作而言，济南每个社区在防疫期间每天大致要向上级各部门报送填写四十一个表格。这些数据和报表。看似简单，但每一个数字背后都需耗费大量精力。只要一位居民不配合，数据就可能失真，进而面临各方压力。
二、疫情期间各个社区的居民动员能力
在疫情期间，社区的工作量成倍增长。社区要通过怎样的方式调动人力等各种资源来完成这些任务呢？通过调查笔者发现，不同社区动员居民参与的能力有天壤之别。这里大致可以归结为三类：
第一类社区，无居民动员能力。
这类社区在疫情前工作的着力点主要专注于上级委派的“专属事务”，与社区居民之间并无密切互动。日常生活中，作为“原子化”的绝大多数居民，平时几乎不怎么和社区打交道。这就造成了一种“兵不识将、将不识兵”的局面，防疫期间社区难以调动居民参与抗疫行动也在情理之中。
由于没有社区居民的参与，社区所有任务都由社区专职工作人员亲力亲为。而社区专职工作人员通常为六人（包括居委会书记/主任在内），最多不超过七人。也就是说，在疫情防疫期间，一名社区专职人员平均大约服务1500名社区居民，工作量可想而知。所以在疫情期间的一个多月的时间里，这类社区工作人员不得不放弃所有休息时间，每天工作通常在16个小时以上，大大超出普通人所能承受的极限。正因为如此高强度的工作，导致个别社区干部因过度劳累因公殉职。
可见，由于缺少社区居民的支持与配合，社区也无法协调利用各种资源。社区和居民这一对本该是“鱼水”的关系，却往往没法打通“最后一公里”。
第二类社区，具有有限的居民动员能力。
这类社区平时注意开展与群众相关的诸如老年人、青少年或者特困家庭等群体的社会工作服务，藉此满足社区居民的需求、解决社区问题。同时也增进社区居民对社区和社区工作人员的认同感，促进了社区居民与社区之间的“鱼水情”。
在疫情防控期间，这类社区面对突如其来的巨量工作任务，能充分调动社区楼长、单元长、社区志愿者的力量，共同参与抗疫，基本上能够完成各项抗疫任务。
第三类社区，具有全面居民动员能力。
这类社区与第二类社区类似，但比第二类社区具有更扎实的群众基础。该类社区平时不仅注重开展社会工作专业服务，满足社区居民的需求；还根据社区居民多元化需求，引导培育居民形成居民组织；在此基础上进一步形成民事、民意、民决的基层协商民主机制。这样不仅有效地把居民组织起来，还增强了居民的主人翁意识。所以当疫情来临时，这类社区能充分调动社区楼长、单元长、社区居民领袖、社区社会组织以及社区志愿者的力量，共同参与抗疫任务。有了这么一支庞大队伍的参与，既可以防止社区专职工作人员精力“被耗尽”，又可以保障工作质量，出色地完成社区疫情防控任务。
由此可见，在疫情防疫的关键时刻，社区居民动员能力直接影响到防疫效果。
三、对未来基层社区治理的政策建议
通过这次疫情大考，使我们不得不重新评估社区的职责与作用。社区在疫情防控中的重要地位与作用不言而喻，但是并不是每个社区都能够担得起这副重担。只有那些平时群众基础扎实的社区才能有能力全面动员社区居民广泛参与，有能力应对疫情防控。因此，就本次疫情防控中社区暴露出的问题，笔者有如下建议：
1、社区应回归其基层群众自治的原始属性，充分发挥其群众性、自治性的特点。把政府摊派给社区的工作剥离出去。把社区真正打造成居民自我管理、自我教育、自我服务的基地；为社区群众服务的基地；政府与基层民众交流的基地；社区居民动员的基地。只有这样，社区和居民的关系才能回归为“鱼水”的关系。也只有这样，才能在重大公共卫生事件发生后，有效地把社区“原子化”的居民组织起来，应对任何可能发生的挑战。
然而令人遗憾的是，近些年来，上级各部门把大量的工作摊派给社区。例如像出租屋管理、安全生产和综治维稳等成了社区的主要工作。由于这些自制范围外的工作成为社区干部的“专属事务”，上级也靠这些来考核社区。因此社区工作者忙于这些具体事务，却不见得有时间去跟社区居民打交道。而本该是最重要的社区服务工作却成了可有可无的陪衬。
2、政府应当加大社区公共投入，大力推动社区社会工作的发展，藉此为居民提供专业化程度高的公共服务、培养社区居民的社区归属感与认同感。从而加强社区与居民之间的关系，在根本上把社区居民有效组织起来。
近些年来，政府部门虽然加大了政府购买社会工作服务力度，尤其是民政部门在社区主推的“情系桑榆”为老年人社会工作服务、“快乐同行”为青少年社会工作服务、“暖心港湾”为社区困难家庭的社会工作服务。这些服务项目不仅解决了社区居民的问题、满足了社区居民多元化的需求。更主要的是，通过这些活动的开展，强化了社区与居民的关系，把日常生活中社区“原子化”的居民组织起来，培养了社区与居民的“鱼水情”。但是目前这种服务的覆盖面还很小，在济南仅有不足30%的社区开展了这些社会工作服务项目，仅有一小部分社区居民能够享受到这种专业化的社会工作服务。
3、改变在防疫期间社区接受多元、多部门领导的格局，变为由一个部门统一领导。在当前的疫情防控中，很多部门把任务都摊派给社区，这些部门有：卫健部门、区委区政府（区随访工作组）、街道办事处、民政部门等相关部门。这就造成有许多工作是不必要的、重复的，徒增社区负担。在济南防疫期间，社区每日要向各部门报送41个表格（具体详见附件一）。 由于社区接受多元管理，同时就得接受多部门的督导和检查，为了应对这些督导检查，也将耗费社区大量的精力。在调查中笔者发现，Y社区在防疫期间仅一个月的时间内就接受上级各部门的督导检查5次（具体详见附件二）。可见这种多元领导不利于整合资源、形成合力，降低了社区工作效率。此外，上级各部门摊派给社区的各项任务，也应当严格按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进城市社区居委会建设工作的意见》（以下简称《意见》）要求，凡委托给社区居委会办理的有关事项，应当实行权随责走、费随事转。但在济南的社区调查笔者发现，在疫情防控期间上级各部门委派给居委会的事项，并未有费用跟进。这显然有悖于《意见》精神。
疫情当前社区治理暴露出来的一些问题，值得我们深思。一个颠扑不破的道理或许是：久久为功、扎扎实实做群众工作，才是社区最重要的任务和方向。
作者简介
乔世东，男，1971年生，济南大学政法学院教授，香港理工大学社会工作硕士，第二届齐鲁和谐使者。济南社会工作协会专业督导，济南市民政局特聘专家，济南市社会工作项目评估组组长。主要研究领域社会工作理论、社会工作价值与伦理、社会福利与社会救助。曾主持国家社会科学基金项目1项，主持省部级科研项目多项。在《山东大学学报》、《上海交通大学学报》、《青年研究》等学术期刊发表论文30余篇，其中多篇被《人大复印资料》、《高等学校文科学术文摘》、《社会工作》（理论版）转载。
附件一：社区疫情防控相关工作报表汇总（41个）
一、民政部门报表8个：
1.《社区特困供养人员表》
2.《社区60岁以上独居老人表》
3.《社区低保人员表》
4.《社区困难残疾人表》
5.《社区失能老人表》
6.《社区严重精神障碍患者表》
7.《社区重度残疾人表》
8.《疫情防控期间社会救助对象防疫及生活救助情况》；
二、区随访工作组报表5个：
1.《社会随访组工作信息报送表》
2.《随访对象信息登记表》
3.《村居防控组工作信息报送表》
4.《入境人员随访登记表》
5.《发热病人随访统计表》、
三、卫生健康部门报表16个：
1.《湖北入济摸排情况表》
2.《社区湖北籍人员排查表》
3.《武汉回济人员情况总表》
4.《社区武汉人员排查表》
5.《社区摸排情况台账汇总表》、
6.《温州入济摸排情况表》
7.《返程人员摸排总表》
8.《社区（村）新型冠状病毒防控情况统计表》
9.《发热人员管理情况统计表》
10.《发热人员信息登记表》
11.《外省来济人员排查情况统计表》
12.《省外返济人员登记表》
13.《当日新增人员摸排情况表》
14.《（居家隔离期内）省外返济人员登记表》
15.《日常消杀台账》
16.《社区当日防疫工作统计表》
四、组织部门报表2个：
1.《支持新冠肺炎疫情防控工作党员捐款情况统计表》
2.《区直党（工）委党员捐款统计表》
五、经济发展部门报表1个：
《企业生产服务保障统计表》
六、其他类报表9个
1.《社区外来人员、外来车辆登记表》
2.《社区疫情防控登记表》
3.《小区村来访人员登记表》
4.《志愿服务表彰、奖励人员信息统计表》
5.《疫情防控网格化信息表》
6.《疫情防控工作加班考勤表》
7.《社区“疫情防控志愿者服务队”人员名单》
8.《社区疫情防控受捐明细表》
9.《社区疫情防控物品发放（使用）清单》
附件二：社区在疫情防控期间接受的各种检查
1.某区纪委督导疫情防控工作
2.某区政府、区民政局督导疫情防控工作
3.某市疫情处置工作领导小组调研疫情防控工作
4.某市卫健委健康教育所督导疫情期间健康教育宣传工作
5.某区委宣传部、区妇联调研疫情防控志愿者参与情况
