以积极的社会建设应对重大疫情风险

济南大学政法学院副教授 张世青

2019年年末，新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）首先出现在武汉，其后快速地向全国蔓延。截至3月11日，全国31省区累计确诊80793人、死亡3169人。通过对新冠肺炎的产生、爆发、传播、治疗等环节的观察和思考，我们认为应通过积极的社会建设来防范、诊治此类重大传染性疾病。

2007年，十七大报告将社会建设单设一节，与经济建设、政治建设、文化建设并列，强调社会建设要加强以民生为重点。2012年，十八大报告进一步将社会建设与经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设一起确立为“五位一体”的总格局。作为社会学概念的社会建设，通常认为是孙本文先生于1935年首提，即“依社会环境的需要与人民的愿望而从事的各种社会事业，谓之社会建设。社会建设之范围甚广，举凡关于人类共同生活及其安宁幸福的各种事业，皆属之。”当下，学界拓宽了孙本文先生对社会建设的界定，并将社会组织建设、社区建设、社会管理、社会结构建设等纳入了社会建设范畴。近些年来，我国的民生建设、社会建设取得了突飞猛进的发展，但此次重大疫情也暴露了诸多短板。本文将依据当下学界对社会建设的看法，简谈一下为预防和应对重大疫情，我国的社会建设所需关注的几个重点领域。

一是着力发展公共卫生事业，作好疫情的预防和诊疗。近些年来，我国公共卫生建设的投资伴随公共财政对民生基础设施投资的不断增加而水涨船高。数据显示，1978年只有35.44亿元，2018年，财政投向公共卫生的资金达到了1.6万亿元，占GDP之比也由0.9%上升到1.7%。不过，虽然投入资金的绝对数增加了不少，但相对于发达国家政府财政对公共卫生支出高7%以及中等收入国家4.5%的占比而言，我国财政投入比重依然比较低，甚至也只是略高于低收入国家平均1.5%的水平。并且在由政府卫生支出、个人卫生支出与社会卫生支出组成的公共卫生总支出中，政府卫生支出的比重却在逐年下降。仅就最近10年而论，2010年政府的支出占比为28.7%，2018年则下降到28.3%，中间最高年份占比也只有30.66%，且总体呈下降趋势。故而，国家应当扭转公共卫生投入偏低的困局，尤其要加大中央财政的投入力度，并作为一个长期战略不断地建设，尤其要增加足够数量的公共卫生机构、添加完备的医疗床位以及招聘更多的专业公共卫生人员等。短期看，公共卫生资源也许会产生闲置，但从长远与全局审视，它们则是社会肌体健康运营的保证，是政府提升公共保障能力的标志，更是一个国家隔离与阻击重大公共卫生灾害的有力屏障。

二是向社会放权，增强社会组织抵御重大疫情的能力。在现实生活中，人们往往基于业缘、地缘、趣缘等关系成立社会组织。十七大报告第一次使用“社会组织”一词，提出在基层民主政治建设中要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。这为社会组织的发展提供了政治保障。据统计，截至2018年底，全国共有社会组织81.7万个。在应对此次疫情过程中，社会组织在捐款捐物、志愿服务、心理疏导等方面发挥了重要作用，成为了政府有力的帮手。以杭州为例，据不完全统计，截止2020年2月13日，杭州市有3084家社会组织参与疫情防控，这些社会组织累计发动会员企业捐款3.2亿元，物资折合1.2亿元，其中口罩等个人防护品941.4万个。此外，杭州市数十家心理咨询机构紧急上线心理危机干预服务，为有需要的居民提供心理疏导和情绪支持。不可否认，当前我国的社会组织还面临着自主性程度比较低、服务供给能力弱、法制不健全等问题的困扰，这就需要政府通过放权、扶持等方式发展壮大社会组织，使社会组织成为我国社会治理共同体中的一支关键力量。

三是加强社区建设，培养居民抗击疫情风险的公共精神。社区是有特定边界的地域性社会关系共同体。一个社区可以是一个村庄，可以是一条街道，也可以是一个小区。社区是人们发生大量日常互动的首要空间，社区建设的目标是培育社会生活共同体。它关注居民在居住生活中共同的经济、文化利益，着力培育利益共识和维护机制，从而构建社区功能。在此次抗击新冠肺炎的过程中，城乡社区自发地组织了起来。一方面社区工作人员积极宣传防控新冠肺炎的知识，同时采取多方措施保障小区人员的人身安全、饮食安全、环境安全等。例如，四川省南充市龙门街道办大量社区网格员包楼栋、包户，对返乡人员进行地毯式排查，并对市场和老旧小区进行消毒，街道办的工作人员和医疗单位、派出所、城市综合执法大队和村、组一共组织了7个小组巡逻。另一方面，社区居民除了积极响应、配合政府、社区的检查工作外，有的居民还成立志愿团体。当然在防疫过程中，也出现了有些居民瞒报、不报个人及其家庭成员行踪的情况，给社区防疫带来了诸多被动。因此，在今后的社区建设过程中，还需更加积极培育社区居民的公共精神，向社区居民提供参与社区发展、社区建设的渠道和机会，使社区发展成为守望相助的共同体和精神家园。

四是逐步消除城乡、区域之间不平衡的医疗卫生发展格局。无疑，这次疫情如果发生在农村，或者是经济社会水平较低的省市，后果可能比武汉更为严重，因为据统计武汉市的医疗水平排在全国第四位。因此，还应努力提升经济社会发展程度较低的省市及农村地区的医疗卫生水平。就农村而言，需要持续提升农村的医疗卫生人员数量和专业水准。尽管我国的社会保护体系从城市向农村覆盖，城乡社会政策向一体化迈进，但农村社会政策的弱势地位还未改变。数据显示，2018年，城市、农村每千人卫生技术人员、每千人执业（助理）医师、每千人注册护士分别为：10.91人、4.63人，4.01人、1.82人，5.08人、1.80人。如果再考虑专业技能水平，农村将更落后于城市。另外，据研究，我国地区间的医疗卫生发展水平可大致分为五个层次。第一层次为北京；第二层次包括上海、浙江、天津3个省区；第三层次包括内蒙等20个省区；第四层次包括福建、湖南、广西、云南、江西和贵州等6个省区；第五层次为西藏自治区。为扭转医疗水平不均衡的发展格局，一方面，需要中央政府加大对经济欠发达地区医疗卫生资源的转移支付力度，弥补地方政府财力供给的不足；另一方面，需要省级、市级政府调整医疗卫生投入结构，从过去的偏向省会城市、中心城市的医疗卫生投入向非中心城市转移，同时重点提升城乡初级医疗卫生服务供给质量和诊疗水平。

五是政府需提高疫情风险认知，增强疫情危机管理水平。目前危机管理在企业界已引起广泛重视，但在社会领域和政府管理层面，危机管理还显薄弱。在抗击新冠肺炎初期，有些地方和职能部门表现出的权责不清、运转迟缓、措施欠系统以及缺乏责任感等问题，表明以原有体制下的常态管理来应对重大危机非常被动和危险。反危机的紧迫性所要求的强协作、社会参与、特殊的政策和技术支持、强制性措施和专门性的行动都不是一般的常态管理所能够解决的，这就要求构建行之有效的社会治理共同体。首先，政府需认识到在风险社会背景下，对风险的防范需要编制好社会保护网络，这就需要政府从偏重经济建设逐渐转向公共服务的供给、公共事务的精细化管理，使社会发展与经济发展协同推进。其次，提升中央与地方之间的协同应对危机的水平。在新冠肺炎的发现、上报、防控等过程中，中央与地方的危机传导机制还存在着失灵现象，这就要求界定好中央与地方政府关于重大公共安全事务的职责权限问题。再次，提升地方与地方之间的协同治理能力。这种协同治理除了体现在人力、物力、财力等资源的互通有无外，更应考虑在大规模的人口流动背景下，人口流入地政府和流出地政府如何建立信息共享机制，以及时掌握流动人口的去向。