新冠肺炎疫情危机应对中的基层社会治理：挑战与对策

胡艳蕾 梁丽霞

2020年初，由于新冠肺炎疫情的突发性、高度不确定性及其迅速传播性，导致全国范围内爆发大规模公共卫生危机事件。山东省于2020年1月24日晚启动重大突发公共卫生事件I级响应，并充分发挥中国特色社会主义制度优势，应急响应迅速及时、应对措施切实有力、疫情防控卓有成效，较好地确保了疫情并未大规模扩散，确保了我省绝大多数社会公众的公共卫生安全。然而，随着疫情在全世界各地的迅速蔓延，我省疫情治理仍面临严峻挑战。本文在反思当前存在的短板与面临的挑战的同时，积极探讨切实可行的解决对策。

一、基层社会疫情危机治理面临的挑战

（一）社会公众获得的疫情信息不够完整

基层社会公众，由于教育水平、职业背景、个体年龄偏好等因素制约，极易造成其对于疫情咨讯的了解度、认知度偏低，最终致使其所获得的疫情信息不够完整，并继而造成社会公众的自我防范意识缺失甚至产生针对政府疫情防控的不合作或抵制性行为。尤其在中共中央已明确新冠病毒的传播性、危害性与防控的必要性之后[①]，在新闻媒体强调加强个人卫生防范、出门佩戴口罩等警示下，社会公众仍疏于防范。其原因主要在于基层社会治理中信息传播不够充分、疫情信息发布渠道过于单一化，如早期手机运营商对武汉漫出用户的监测数据并未通过公共媒介广泛公开，且信息发布渠道仅仅为官网等单一化渠道。

（二）基层治理单位的疫情防控能力不足

新冠病毒爆发后，我省于1月24日启动重大突发公共卫生事件I级响应，以街道办、社区为基层治理单元，实施疫情防控。然而，由于基层治理单位，尤其是经济不发达地区的村委会、城市边缘社区，缺乏专业化的公共卫生知识、公共卫生危机管理常识以及防控能力不足，具体表现为：公共卫生危机防控行为不够科学规范，如断路、堵路或一些不文明、侮辱性标语或口号等防控过当行为；公共卫生危机防控行为缺乏人性化，而造成武汉归来人员对于自己身份产生认同危机与恐慌感；基层部门公共卫生危机防控的配套设施不足、社区医疗资源亦严重短缺，而造成其应对能力极为有限。

（三）基层社会疫情防控的数字化工具不足

新冠病毒防控期间，我省基层部门充分发挥“党建引领+多元主体参与”、社区网格化管理等基层治理制度优势，取得一定治理效能。然而，目前基层社会治理工具的选择与使用仍存在一些短板。如：基层社会疫情防控普遍过于依赖人工化治理工具，即主要依赖于人盯人、表格统计等消耗时间多、效率低的人工化治理工具，造成人力、物力的浪费且为基层工作人员带来较为严重的潜在卫生安全风险；人工化治理工具造成疫情监测数据统计存在重复性、低效性甚至无效性问题，如目前很多单位实施双测温表格上报制度，对于一部分社会公众数据统计是重复的，尤其是层层汇总、上报的监测方式，造成时间、人力的大量消耗。

（四）基层社会疫情防控极易存在真空地带

改革开放四十年来，社会公众的职业形态日趋多样化，如网红、自由职业者、电商、共享经济从业者等新就业形态从业人士愈来愈多；1994年以来房改房政策实施以后，传统单位制住宅格局被打破；且随着市场经济的发展，人口的流动性、复杂性日益增强，上述新变化、新特征为基层社会公共卫生危机管理带来巨大挑战，尤其是新就业形态从业人员、流动人口（即租客）的大量存在导致基层社会疫情防控极易存在真空地带，新就业形态从业人员由于没有雇主和单位而不需向单位上报个人信息、单位制宿舍里出售房产住户或租赁住户的流动性较强亦难以频繁收集信息，因此，该群体人士极易成为基层社会治理中公共卫生安全信息收集的真空区域，为基层社会疫情防控工作带来巨大的挑战与诸多潜在风险。

二、提升基层社会公共卫生应急管理能力的对策分析

（一）健全疫情信息发布机制，推动基层社会公共卫生应急管理的规范化

建议在完善公共卫生应急管理中信息公开、透明相关法律法规的基础上，应进一步健全基层社会疫情信息公开发布机制，以确保各级政府部门、基层治理部门与社会公众间信息的对称性。第一，建立基层社会公共卫生危机信息采集与公布的公民参与机制。可依托业委会、网格员、楼组长或社区派出所片警制度，建立社区居民公共卫生安全状况信息收集与帮助云平台，一方面建立社区居民对个人患有传染性病症主动申报的物质或精神奖励制度，另一方面，在该平台为主动申报的社区居民提供免费或低收费的线上或线下医疗服务，可有效激励社区居民的主动参与。第二，建立基层社会公共卫生危机信息发布的常态化机制。在社区居民公共卫生安全状况信息收集与帮助云平台基础上，建立社区居民个体公共卫生状况的定期上报、统计制度，实现对社区公共卫生状况的常态化监测与信息发布，以实现基层社会公共卫生危机的预测与预警。

（二）完善疫情防控配套机制，推动基层社会公共卫生应急管理的专业化

习近平总书记指出，要改革完善疾病预防控体系，并强调指出要加强农村、社区等基层防控能力建设[②]。 建议进一步完基层社会疫情防控配套机制：第一，加大基层公共卫生便民化设施投入，尤其是社区医院、村卫生所等基层公共卫生设施与医疗资源，提升其公共卫生应急防控能力。第二，逐步建立基层部门工作人员公共危机管理能力培养机制，如可通过为基层部门工作人员开设基层管理者公共危机管理能力培训的线下或线上课程，以推动其公共卫生应急管理行为的专业化水平。第三，进一步健全完善基层公共危机管理制度。加强由自然灾害、公共卫生问题等其他类型致灾因子所造成的公共危机管理制度设计，推动基层制度创新，逐步补齐基层社会公共危机管理制度短板。

（三）建立多主体协同防控机制，推动基层社会公共卫生应急管理系统化

基层公共卫生危机管理主体并非仅仅包括基层政府部门及其派出机关，还应包括所在地的私人部门、非政府组织、社会自组织以及社会公众等多元治理主体；且在公共卫生应急管理中，多元治理主体可利用其自身的人才、技术、信息优势发挥积极作用[③]。习近平总书记亦强调指出，公共卫生应急管理中应建立健全群防群治工作机制与多部门协同机制[④]。2020年新冠疫情危机治理过程中，大量企业、非政府组织、社会自组织以及公民个体主动发挥其自身优势，积极投入疫情防控工作中，为疫情防控作出巨大贡献。因此，应基于我国基层治理制度特色，即“党建引领+多元主体参与自治”的复合性治理架构，进一步健全完善企业、非政府组织、社会自组织以及公民个体参与疫情防控的协同制度、协同平台及其激励动员机制，以确保多主体协同防控机制的规范化与长效化，继而推动基层社会公共卫生应急管理的系统化。

（四）加强疫情防控工具数字化，以推动基层社会公共卫生应急管理精准化

建议进一步加强疫情防控工具数字化，破解疫情防控管理部门与社会公众的信息不对称问题，切实推动基层社会公共卫生应急管理的精准化。如：基层社会公共卫生危机信息公开过程中，可综合考虑不同年龄层、不同文化水平以及不同性别群体获取信息资讯的偏好与工具，选择手机短信、微信、电话语音通知（盲人）、微博、新闻联播或滚动新闻、交通广播等多元化渠道；在基层社会公众公共卫生信息收集过程中，将传统人工表格式填写转变为数字化工具，如将双测量工具由表格式人工统计转变为二维码填写、出行信息云平台登记等；在公共卫生危机防控信息收集中，加强多部门协作以避免信息孤岛、信息壁垒等数字化治理问题，如手机用户流动数据、高速公路出入口监测数据等多种数字监测平台间可建立共享、公开机制。