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对近期“扩内需、稳增长”、有效应对疫情影响的相关建议
发布时间:2020-04-21  点击:

对近期“扩内需、稳增长”、应对新冠肺炎疫情影响的相关建议

摘要:基于前阶段我们完成的《新冠肺炎疫情对经济社会发展影响的基本判断》,我们认为,应对新冠肺炎疫情对经济增长影响必须立足于“扩内需”,并以扩大投资需求特别扩大政府投资需求为主。扩大政府投资需求应本着“近期必须建设、但目前比较落后且民间投资难有作为”的原则选择具体项目,建议实施“八大工程项目”,并针对适宜项目从项目建设应支付的建设者工资中,扣除一定比例通过“以工代赈券”来支付,使投资需求带动居民消费需求;扩大政府消费需求应本着“目前迫切需要解决、又能有效激发居民消费需求”的原则选择具体项目,建议围绕“拯救”旅游业、开展“居家养老”和老人家庭适老化改造等民生项目加大投入,以增加政府消费为“药引子”带动居民消费需求大幅增加。

一、应对新冠肺炎疫情对经济增长影响必须立足于“扩内需”

2020年是我国实现多个战略目标叠加的特殊年份,如第一个百年目标、全面小康社会、全面脱贫等攻坚战都需要在本年度完成,如期实现这些战略目标任务,客观上要求全年经济增速必须保持在5.5%以上。正常情况下,我国5.5%的经济增长目标比较容易完成,但今年第一季度突如其来的新冠肺炎疫情,给我国经济社会发展造成了很大影响,要实现全年经济增长预定目标将非常困难。国际评级机构标准普尔初步评估,新冠肺炎可能令我国GDP减少1.2个百分点;中国人民大学校长刘伟教授认为,如没有政策干预今年我国经济自然增速应该不到4%;我们初步测算认为,今年第一季度中有1.5-2个月的旅游、住宿、餐饮是负增长,假如第一季度第三产业零增长,我国GDP全年增速将下降0.864个百分点,如负增长,每个百分点“拖累”GDP增速下降0.123个百分点(同样分析山东情况,GDP全年增速将下降1.256个百分点,如第一季度第三产业负增长,每个百分点“拖累”GDP增速下降0.153个百分点)。从国外需求情况看,目前许多国家疫情蔓延,国际间的人流、物流在很大程度上被阻断,再叠加中美贸易战的后续影响,今年的外需对经济增长不可能有所贡献。因此,要挽回疫情影响尤其要实现年初预定目标,必须想方设法“扩内需”。

我们对照5.5%以上的经济增速对“扩内需”规模进行初步测算,要实现上述目标,今年新增宏观调控政策必须激发出1.2万亿-1.5万亿的需求。因此,“扩内需”任务艰巨,对此必须有清醒认识,相关的宏观调控政策应该早做决断。

二、“扩内需”应把握的原则

基于前阶段我们完成的《新冠肺炎疫情对经济社会发展影响的基本判断》,要应对疫情影响,应把谋求“稳增长、促就业”作为主攻目标,必须同步实施积极的财政政策和稳健的货币政策,这将是今年宏观调控的主基调。为降低金融风险,宏观政策的重头戏应该放在财政政策方面。综合今年各方面情况,为提高“扩内需”效果,我们认为应把握好以下原则:

1.扩大内需,应把希望寄托在扩大投资需求方面,尤其应采取积极财政政策扩大政府投资需求,同时政府扩大消费支出时要能够努力带动居民消费,争取整体消费需求有较大起色。

2.扩大政府投资需求应选择近期必须建设、但目前比较落后且民间投资难有作为的项目(主要是基础设施领域),所选项目实施后要能够改变目前的落后状态并最大限度地带动居民消费需求增长。

3.政府扩大消费需求选择的项目应是目前迫切需要解决的民生保障类项目,政府消费应作为“药引子”,要能够引导和激发受益居民增加自身消费,谋求通过增加政府消费更多带动居民增加消费。

4.政府增加支出在同等条件下政府购买要优先于转移支付(因政府购买乘数大于转移支付的乘数)。

5.为“稳增长”而增加的政府财政补贴应以间接补贴为主,注重发挥政府补贴的联动效应和财政资金“四两拨千斤”效果。

三、扩大投资需求的相关建议

近二十多年来,我国每当遇到外部不经济、经济低迷状况都以加快基础设施建设、扩大政府投资需求为重点实现“稳增长”目标的,如1998年亚洲金融危机,以建设高速公路为重点扩大投资需求,2008年全球经济危机,以建设高铁为重点扩大投资需求,不但缓解了我国交通基础设施滞后状况,也保证了经济稳定增长。基于以前经验,我们认为今年扩大投资需求重点也应该在基础设施建设领域作文章,重点实施八大工程项目。

从交通基础设施看,目前农村中村一级的“村村通”档次最差,如山东省虽然早就实现了“村村通”目标,但只有4米宽的硬化路面,以前农村汽车拥有量少,还勉强维持,但近年来农村汽车拥有量大增,尤其是节日期间驾车返乡人员较多,现有的“村村通”道路明显不适应时代需求,应该借这次扩大政府投资需求机会实施“村村通拓宽工程”来解决这一问题。据调查,目前“村村通”硬化路面破损及完好并存,建议区分不同情况,如路面破损严重的,重修硬化路面至6米,两侧各有1米路基;如现有硬化路面仍能正常使用,在现有基础上每侧培土加宽路基2米。一般情况下“村村通”路面要达到8米宽,两侧同时植树绿化,形成农田林网。另外,从城市交通设施看,这些年城市道路虽然不断增加,但交通拥堵仍没得到有效缓解,一方面是地铁发展滞后,另一方面是城市高架桥、立交桥较少,也应该借这次扩大政府投资需求机会解决这方面的“短板”。

从城乡一体化发展看,这些年大城市急剧扩张,小城镇几乎停滞不前,按目前态势不可能实现城乡一体化。二十世纪八十年代我国就提出“小城镇大战略”,如山东省还多次提出建设“中心小城镇”及经济强镇的目标,但小城镇建设始终未得到重视,基础设施严重“欠账”,由此导致了人口盲目向大城市转移,加重了“大城市病”。小城镇基础设施严重“欠账”的原因是财政“分灶吃饭”体制造成的,乡镇政府现有财政状况无法投资小城镇基础设施建设,应该借这次扩大政府投资需求机会弥补历史“欠账”,加大对“中心镇”基础设施建设的力度,同时建议今后要将小城镇基础设施建设与城市基础设施建设统筹管理。

从实施乡村振兴战略看,农民分散居住在自然村落并多为平房,不但难以提出生活质量,不利于改善居住环境,同时也浪费大量土地资源,还不利于为企业发展和城市建设“贡献”土地指标。据调查,有些村由于农民进城、子女上大学等因素,闲置的住宅或宅基地已接近三分之一,实属是极大浪费。因此,改革农民居住方式,建设农村新型社区是大势所趋,否则不可能实现城乡一体化目标。以前我国不少地方曾开展过“撤村并居”、让农民搬离平房住楼房,但后期因农民意见太大而叫停。据了解当时农民意见大的原因是:凡住楼房者都要交纳较大比例的购房款,并且给予农民腾出宅基地土地指标的补贴较少,同时农民住进社区后相关服务跟不上,社区维护无人管。产生上述问题的深层次原因是政府侵占了农民腾出宅基地土地指标的利益。从今后发展趋势看,不开展“撤村并居”、不搬离平房住楼房,就难有足额土地指标支撑企业发展和城市建设,也不可能真正实现乡村振兴和城乡一体化,为此,有必要将“撤村并居”、建设农村新型社区列为扩大政府投资需求项目,重新启动以“撤村并居”为重点的农村新型社区建设和农民住房楼房化改革,但前提是政府要把农民腾出宅基地土地指标的收益封闭运行,主要用于农村新型社区建设、农民住房楼房化改革补贴、农民城镇购房补贴。只要农民搬离平房住楼房并腾出相应宅基地,就不应让再支付购房款,同时要搞好社区物业服务,为住楼后的农民提供生产、生活各方面的便利服务。农村新型社区基础设施建设如修建道路及维修、绿化、取暖等要纳入县级城建部门负责,实施县域范围内统筹管理。目前农村已进行清产核资、清理空闲宅基地及多占宅基地,为“撤村并居”、建设农村新型社区提供了良好基础。

近几年随着农业现代化推进,平原地区的农田基本建设在政府支持下得到大的改观,但丘陵地区农田基本建设没有大的变化,既不公平,也影响丘陵地区的农业发展。建议将丘陵地区农田基本建设列入政府扩大投资需求的支持项目,尤其应重点解决节水灌溉问题。

从农村社区治理基础设施看,目前农村社区大院建设(如村委会办公室、治安办公室、村卫生室、农村幸福院等聚焦在一起)参差不齐,建议根据人口规模制订相应标准,对目前不达标的列入政府扩大投资需求的支持项目予以高标准建设。

从城市社区治理基础设施看,目前社区居委会管理人口规模偏大,随着所有公共服务以常住地人口为主,现有社区居委会工作人员和社区治理基础设施现状难以适应公平、可及、均等化的服务要求。从这次新冠肺炎疫情“阻击战”情况看,社区居委会承担的任务很重,许多方面“力不从心”,说明加强城市社区治理基础设施建设很有必要。建议视城市人口密度等不同情况,加密布局社区居委会,并加快建设社区综合大院,将社区相关部门如社区居委会、社区卫生服务站、老年人日间照料中心、社区娱乐中心、老年大学、社区党校等机构集中至社区综合大院办公,以提高资源配置效率;建议根据人口规模制订相应标准,对目前不达标的社区综合大院列入政府扩大投资需求的支持项目予以高标准建设;同时建议将同一社区居住的居民不论是何单位工作,要让其接受社区居委会的管理和服务,今后所有民生类服务项目如查体、就医、健康教育、养老、公益活动等都首先以社区为依托,夯实社区治理的基础。

从医疗卫生基础设施看,这次新冠肺炎疫情表现出我国目前的医疗卫生基础设施整体上档次低、不健全的状况,尤其是目前乡镇卫生院设施太差,城市社区卫生服务机构基本没有多少医疗设施,居民一旦生病往往跑到大医院就医,导致大医院“人满为患”,而基层医疗卫生机构“门可罗雀”、资源大量闲置。对比发达国家的医疗体系可以发现,美国、日本即使是小医院,配备的设施也很齐全,相比之下,我国基层医疗卫生机构基础设施建设明显滞后。这次新冠肺炎疫情幸好城市严重,城市医疗设施条件好、救治及时,如疫情重点在农村,现有基层医疗卫生机构将难以应对。目前,广大农村不但医疗水平低,而且养老和医养结合水平均明显偏低。痛定思痛,必须借扩大政府投资需求机会,加快提升以基层医疗卫生机构为重点的医疗卫生系统整体的基础设施水平。从今后发展趋势看,各种养老方式都必须是医养结合的,都必须有医疗卫生机构为其提供保障。但养老业中的医疗服务不需要高端医疗资源(且大医院“人满为患”,接纳危急重症患者已经非常紧张,“无瑕”顾及养老服务业),从业务分工角度看,基层医疗卫生机构应该优先承担医养结合任务。我们前阶段调研发现,目前资源配置效率最高、综合效益最好的医养结合模式是基层医疗卫生机构新办养老机构以及医疗机构向养老机构“嵌入式”提供医疗服务。因此,基层医疗卫生机构基础设施建设要医疗外,还要增加医养结合和养老服务,全面提升医疗卫生和健康养老的总体服务水平。建议所有社区卫生服务中心都要增加相应基础设施使其转型为社区医院,要求今后辖区内居民一旦生病先到社区医院就诊,真正实现“社区首诊”,社区医院解决不了的,再转诊到大医院;建议为所有社区卫生服务站无论是公立机构还是民营机构,全部由政府配齐相应的医疗基础设施;建议所有乡镇卫生院除新增医疗设施外,要全部新建护理院及托管敬老院等养老机构,实现医康养一体化;建议赋予基层医疗卫生机构养老服务新职能,责令所有基层医疗卫生机构全面开展医养结合和养老服务。

另外,除上述基础设施项目列入政府扩大投资需求项目序列外, 针对5G、人工智能、工业互联网、物联网等的新型基础设施建设以及城区老旧小区加装电梯等重大民生保障项目也应该是政府扩大投资需求的重点。

为使投资需求能够有效带动居民消费需求,建议选择适宜项目,从项目建设应支付的建设者工资中,扣除一定比例通过“以工代赈券”来支付,尤其是针对前期已经失业人员所从事的项目建设更要加大“以工代赈券”比例(这部分人边际消费倾向较大,所发放的“以工代赈券”很快会购买所需消费品),对参加项目建设并能够从项目中受益的人群(如村民参与本村的“村村通”拓宽工程)也要加大发放“以工代赈券”的比例。

四、扩大消费需求的相关建议

1.出台配套政策加快“拯救”旅游业。这次疫情对旅游业的影响最大,而旅游业又是一个非常特殊并重要的产业(与102个产业有前向或后向的直接联系,对其他产业的拉动作用非常强劲,而受其他产业的拉动作用比较小),旅游业只有得到率先发展才能更好地发挥对其他产业的关联和带动作用。要在不违背相关法律法规前提下出台更有力度的支持政策“拯救”旅游业,如:借鉴科技部门为鼓励创新而发行“创新券”的方法,制作并向社会发行“旅游券”,允许在各个旅游消费场所对旅游过程中的“吃、住、行、游、购、娱”消费都能使用,政府按票面价值给予一定补贴,允许各单位用“旅游券”替代现金和实物给职工发福利或奖金。为鼓励职工带薪休假外出旅游,可以向他们赠送“旅游券”,且对非节假日外出旅游者加大赠送份额。为鼓励“旅居养老”,政府对旅居老人往返交通费及购买的相应保险给予补贴;养老养生旅游和体育健康等相关旅游消费可以刷医保卡。另外,针对许多国家新冠肺炎疫情蔓延情况,凡疫情未结束的国家,停止办理我国旅游出境签证,同时加大国内旅游购物免税和退税政策支持力度,借以解决我国旅游贸易逆差问题。

2.制作并发行“养老服务券”。为鼓励更多老人享受“社区养老”和“居家养老”,建议政府对半失能、高龄等适宜社区养老和居家养老群体每月发放适量“养老服务券”(如100-200元)予以补贴,月初发放,月末余额收回,且每笔消费只能用一半或三分之一,以激发这些群体的养老消费需求。对城乡居民中的老人,还可以对老人现有的高龄养老补贴换取养老服务券,如按1:2换取,以扩大养老服务券刺激养老消费的效应。为解决高龄老人领取高龄现金补贴后不舍得消费问题,建议政府不再以现金方式追加老年人高龄补贴及特殊困难老人群体的补贴,将相应补贴以“养老服务券”方式发放。鼓励健康老人自费购买“养老服务券”,鼓励相关部门及社会各界给老人发放福利或看望老人时,不购买实物商品而购买“养老服务券”,政府按票面价值给予一定补贴。

3.对空巢老人加大“居家养老”支持力度。对空巢老人“居家养老”,由政府支持重点推行“互联网+可穿戴监测设备+套餐基本服务包+个性化服务+养老服务券”的服务模式。要解决好老人在家中一旦发生跌倒、急病昏倒等个人无力解决的突发状况要*能够及时得到救助,应该让老人用上可穿戴监测设备,对其身体状况进行远程监控。建议政府为开展“居家养老”的空巢老人尤其是半失能老人和高龄老人免费提供可穿戴健康监测设备或给予相关租赁补贴。此举既体现了对空巢老人的关爱,也能够刺激空巢老人居家养老消费。

4.开展老人家庭的适老化改造。由政府出资以政府购买服务方式请专业机构对半失能老人、失智老人以及80岁以上高龄老人家庭开展家庭适老化状况的全面评估,提出适老化改造的具体意见建议甚至具体改造方案,供老年人家庭、地方政府及社区居委会或村委会参考。对需要进行居家适老化改造的老年人家庭,地方政府以及社区居委会或村委会要督促及时整改,改造后要及时进行绩效评估,并将改造状况作为社区评选“五好家庭”的重要依据。对特殊家庭尤其是列为政府“兜底保障”的老人家庭,由政府出资进行适老化改造。

另外,近期许多部门制定了“稳增长”的一些支持政策,其中有许多是政府直接补贴,这些直接补贴对市场主体而言是“杯水车薪”所起作用不大,建议将直接补贴改为间接补贴,以更好地发挥政府补贴的联动效应,发挥财政资金“四两拨千斤”效果。

作者简介:朱孟斐 济南大学商学院讲师

姜文华 济南大学商学院副教授

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