关于基层公职人员应急性公共服务能力提升的对策建议
高海虹
伴随社会经济的快速发展，突发公共事件爆发频率不断增高，逐步成为全球关注的焦点问题。自2001年的美国“9·11”事件、2003年的SARS疫情、2008年的汶川地震，再到2020年的新冠肺炎疫情，这些突发公共事件日益呈现常态化、高频性特征，已经成为损害人民健康、影响人民工作和生活，阻碍社会经济健康发展的一大重要因素。由2020年的新冠肺炎疫情来看，其作为全球性重大突发公共卫生事件，不仅向医疗卫生体系提出严峻挑战，同时也是对我国各级政府治理能力，特别是应急性公共服务能力的重大考验。
突发公共事件具有预测困难性、状况突发性、扩散快速性、危害广泛性以及处置紧迫性等特点。政府对突发公共事件的管理属于其应急管理职能范畴，是政府通过制定有组织、有计划的管理活动，对突发公共事件展开预防、应对、处置和善后等工作，以最大限度的减少该事件带来的损失及不良影响。基层公职人员既是党和政府各项方针政策的具体组织者和执行者，又是各项公共服务的主要提供者，其公共服务动机和行为模式直接影响着政府职能的发挥和公共服务的供给效率，是突发公共卫生事件的主导者和先锋军。因此，探讨新时期突发公共事件对我国基层公职人员的应急性公共服务能力要求，分析当前基层公职人员应急性公共服务能力的缺失及其原因，对于不断提升基层公职人员应对突发公共事件的能力和水平，构建完善的应急管理体系具有重要意义。
1973年哈佛大学教授David McClelland首次提出胜任力的概念，他指出，“胜任力是与工作绩效或生活中其他重要成果直接相似或相联系的知识、技能、能力、特质、或动机”。胜任力作为潜在特质，对于基层公职人员公共服务能力的提升具有重要作用。基层公职人员胜任力是指基层公职人员所拥有的内在与外在特质，这些特质是使其公共服务能力有效提升的关键。结合突发公共事件的特点，基层公职人员胜任力特征可以划分为公共服务动机、应急性公共服务技能和应急性公共服务技巧三个维度，可以从这三个维度对基层公职人员的应急性公共服务能力现状进行分析。
一、我国基层公职人员应急性公共服务能力的存在问题分析
突发公共事件的应急管理能力是国家治理现代化的重要衡量指标之一，而基层公职人员的应急性公共服务能力则是应急管理能力的重要体现。党的十八大以来，我国突发公共事件的应急管理能力有了大幅度提升。2020年的抗击新冠肺炎疫情，是对国家应急管理能力的一次重大考验。在这次考验中，我国基层公职人员通过快速投入应急准备、深入推进预防预警、迅速展开应急处置、妥善进行善后恢复等全方位工作，使应急性公共服务工作取得了突出成效，地方政府的应急能力有了显著提升。但与此同时，也暴露出我国基层公职人员应急性公共服务能力存在的一些问题。
（一）基层公职人员公共服务动机方面
基层公职人员公共服务动机主要包括公共利益承诺、公民责任、自我牺牲、公共政策参与和工作动机五个维度。为深入了解基层公职人员公共服务动机状况，本研究团队于2019年6月至10月在山东省、河北省、山西省等地专门针对县处级以下基层公职人员展开了公共服务动机的问卷调查，共发放问卷4580份，回收有效问卷4338份。调查问卷采用里克特量表5级评分法。问卷调查结果显示，就公共服务动机的各维度来看，同情心得分最高，分值为4.59；其次依次是公民责任、公共利益承诺、公共政策参与和自我牺牲，分值分别为4.44、4.24、4.16和4.04；得分最低的是工作热情，分值为2.91。总体来说，从公共服务动机各维度来看，基层公职人员公共服务动机整体状况良好，而工作热情和自我牺牲两个维度还有待加强。
一是基层公职人员的工作热情不足。调查结果显示，就工作热情的各维度来看，得分最低且不足中间分3分的为“晋升是最能够激发我努力工作的因素”和“能帮助到我的工作受益人，让我感到充满力量”两项，这两项的分值为1.96和1.59分。这表明，晋升和对工作受益人带来帮助这两个因素对基层公职人员激励作用的认同度相对不高。造成这种认识的可能性原因，一方面是基层中当前晋升缓慢，部分基层公职人员对此抱有较低期望值；另一方面是部分基层公职人员忽视民众的利益与诉求，服务意识淡薄，对于与自身利益无关的工作缺乏激情。
二是基层公职人员的自我牺牲精神有待提升。由工作动机中自我牺牲维度的分析结果来看，其中“即便没有报酬，我也乐意为民众提供力所能及的服务”得分最高，分值为4.34分；得分较低的是“我经常会为了帮助他人而遭受个人损失”，分值为3.75分。这表明基层公职人员具有为民众自我牺牲的主体意识，但是实际行动方面并不是很乐观。在抗击新冠肺炎疫情中，广大基层公职人员不顾个人安危，全身心投入到疫情防控工作中，但其中也不乏一些基层公职人员忽视民众的利益与诉求，服务意识淡薄，缺乏牺牲奉献精神，应付了事，甚至编造各种借口逃避参加防疫工作。
（二）基层公职人员应急性公共服务技能方面
近年来，我国多部关于突发公共事件的法规政策相继出台，国家应急体系初步形成，应急资源不断整合加强，各级政府也加大了对公职人员应急能力的培训，公职人员应急性公共服务技能得到加强。但是，伴随当前突发公共事件的频次、级别不断升高，也暴露出基层公职人员应急性公共服务技能方面存在的严峻问题。
一是事前预判和预警能力不足。突发事件的爆发都会有一个较长的酝酿时间，在此时间段内如果能够及时识别、科学研判，则可极大程度的降低事件发生的概率和危害性。但是，由于有些基层公职人员预警意识不足、缺乏判断能力、警惕性较低等因素，以至于不能够察觉突发公共事件的诱发性因素，而最终导致事件的发生。例如，新冠肺炎疫情从发生到爆发前后有一个多月的时间，期间也曾引起医护人员和民众的担忧，但是并未引起相关部门的警觉，甚至“万家宴”等大型聚集性活动依然如期举行，致使失去最佳控制期而导致重大突发事件的发生。另外，由于基层公职人员缺乏应有的专业知识储备、准确有效的共享信息、科学严谨的分析技术等，而导致对突发公共事件的预测不足或偏离方向，从而加大了应急工作展开的难度，加重了损失程度。
二是决策的科学性和果断性不足。突发公共事件具有突发性、无序性、破坏性以及信息的不确定性等特点，为基层公职人员科学决策带来一定困难，更加考验基层公职人员的决策力与执行力。在抗击新冠肺炎疫情中，有些基层决策者能够保持清醒头脑，广泛听取多方意见，快速果断作出决策，从而使疫情很快得到了有效控制。而与其形成鲜明对比的是，有的基层决策者患得患失、举棋不定，而相关基层公职人员也不能够准确定位自身的职责和所肩负的责任，没有及时为决策者提供准确的信息和必要的专业知识，从而造成最佳治理时机的延误。例如疫情中“从武汉跑回北京的刑满释放人员黄女士”事件，正是由于某女子监狱对于刑满释放人员释放后如何进行隔离未能够做到科学、谨慎决策，自武汉到北京的各种检查中基层公职人员未能够严格执行决策，进京后街道社区的基层公职人员未能够严查严控等一系列原因造成的。此类所谓的“疏漏”最终造成的是感染人群的增加、人们的恐慌不满以及重大经济损失。
三是事中执行和善后处置能力不足。突发公共事件的应急性公共服务供给是一个闭合式过程，基层公职人员的事中执行和善后处置能力是两个至关重要的环节。部分基层公职人员缺乏专业理论知识和应变能力，不能够依据实际状况科学分析状况的轻重缓急，只是被动的上传下达或应付了事，或是畏惧承担责任隐报瞒报实情，致使突发公共事件的处理效果无法达到预期，甚至造成民众不满情绪爆发。在新冠肺炎疫情工作中全国有数千名基层公职人员因为故意隐瞒疫情状况、宣传不力、执纪不严、玩忽职守等原因而被问责。另外，突发公共事件的处置过程中还存在形式主义的问题。如疫情期间，某地教育局下发了《关于报送2020年春季开学前服用大锅药情况的通知》，要求所有学生都要自费服用“大锅药”，并且上传喝药照片统计上报，引起民众轩然大波。此事件中，该教育局存在对自身职责权限认识不清、缺乏科学认知、形式主义作风等多方面问题，最终结果不仅没有起到对学生的“防护”功效，甚至因家长抢购药品而加大了病毒传播风险，引发学生、家长及社会民众的恐慌与不满情绪。
（三）基层公职人员应急性公共服务技巧方面
应急性公共服务技巧贯穿于突发公共事件的全过程，良好的协调沟通力有助于整合资源、化解矛盾，灵活的应急应变力有助于迅速妥善处理突发状况，积极的舆论和民众引导力有助于缓解民众恐慌情绪、营造良性舆论氛围。但是由于我国基层公职人员面对突发事件的经验较少，所以应急性公共服务技巧方面仍然存在许多问题。
一是应急协调性不足。突发公共事件中的协调性主要表现为内部协调和外部协调两方面。从内部协调来看，当前我国各部门内部在纵向上具有比较完备的管理系统，但是依然存在部门间分工不明确、管理脱节、协作性不强等问题。而外部协调的问题则更为严重。由于许多突发公共事件是跨区域性、综合性的，其区域范围往往涉及多个地区，其相关部门则可能涉及医疗、交通、环境、民政等多部门，同时涉及部分企业和社会团体。各区域、各部门间如果缺乏协作性，整个危机治理体系将无法正常运转。例如，新冠肺炎疫情中入境人员实施集中隔离的初期，有部分入境人员由于到达国内后直接转机而未被要求在国际到达地实施集中隔离，而回到属地后相关部门也未能进行及时查核，造成部分入境人员自行回家后病情发作，从而波及大量民众。这正是入境管理部门与属地管理部门协调沟通不足造成的。
二是应急应变性不足。突发公共事件的突发性和扩散性要求基层公职人员能够迅速判断、果断处理各种问题。然而，由于我国目前还没有建立完备的应对突发公共事件的分类分层应急机制，各级政府部门也缺乏不同类型突发事件的应对规则和应对策略，加之有些基层公职人员应急应变意识不强、手段单一，甚至存在“畏惧承担责任”或“多一事不如少一事”的心理，所以常常因处理不及时、处理方式不得当等而导致事态恶化、民众不满等严重问题产生。例如，2020年3月11日武汉市发生某社区管委会使用环卫车辆为居民运送平价肉的事件。事件发生后虽然相关部门立即进行了致歉、回收及更换，但是民众的不满情绪却难以平复。该事件的发生，一方面是由于相关部门公职人员应急手段不妥当，在车辆不足的情况下未能考虑到卫生安全问题；而另一方面来看，自环卫车辆派出到装运后进入社区需要经历多个环节，但是各环节的负责人员均未对此事提出异议，这也反映出应急性服务各环节中在应急手段、协作配合等方面存在的严重缺陷。
三是动员引导性不足。突发公共事件是媒体和公众关注的焦点，如果缺乏规范的社会参与动员机制，对事件的报道和宣传不能够做到客观真实、及时公开、正向引导，很容易使非客观事实占据上风，从而阻碍正常应急性服务工作的开展。当前，我国在突发公共事件的动员引导工作中主要存在两大问题：一是公职人员社会参与动员机制不足。例如，在新冠肺炎疫情中湖北省纪委监委宣布，湖北省红十字会在接受和分配捐赠款物工作中存在不担当不作为、违反“三重一大”规定、信息公开错误等失职失责问题，反映出当前我国社会参与动员机制不足、监督缺位等问题。二是公职人员对事件舆论的引导性不足。自新冠肺炎疫情初始，各类与疫情相关的不实信息大量出现，严重干扰了正常疫情工作的开展，例如，一则“双黄连口服液可抑制新型冠状病毒”的不实信息出现后，全国各地药店几乎被抢购一空，不紧对疫情防控起不到任何缓解作用，反而加大了公众恐慌。究其原因，主要是由于相关部门信息发布和快速反应机制不足，公职人员未能为突发公共事件积极创设良好舆论氛围造成的。
二、我国基层公职人员应急性公共服务能力提升的对策建议
依据胜任力“冰山”理论，基层公职人员应急性公共服务能力的提升可以分为“冰下”部分和“冰上”部分。“冰下”部分即基层公职人员的动机、意识、价值观等内隐特征，虽然短期内难以改变，但是经过长时间的培养、熏陶也是可以改变的；“冰上”部分即应急性公共服务技能和技巧，这两方面是基层公职人员的外在表现，可以通过能力培训、经验积累、协调合作等方式短期内予以提升。另外，由于突发公共事件的特殊性，其服务体系及相关机制的构建作为“外部”环境，也会对应急性公共服务能力起到重要影响作用，是基层公职人员应急性公共服务能力提升的重要路径之一。
（一）“冰下”部分：树立正确的应急性公共服务意识
物质决定意识，但意识具备能动的反作用。应急性公共服务意识，即基层公职人员能够意识到自己在突发性公共事件中所承担的公共服务责任，具有积极主动为公共服务客体提供优质服务的认知和理念。上述关于基层公职人员应急性公共服务能力存在的问题分析中，其中包括缺乏工作热情、自我牺牲精神不足、畏惧承担责任、工作中患得患失等在内的许多问题主要是由于服务意识不足造成的。因此，树立正确的应急性公共服务意识是基层公职人员做好应对突发公共事件工作的基本前提。
第一，培养基层公职人员的现代公共精神。服务型政府的核心价值理念是公平正义，其公共权力来自于人民。基层公职人员必须将现代公共精神作为核心价值导向，将为民服务、向民所需作为指导原则贯穿融入整个工作过程中。培养基层公职人员的现代公共精神主要可以从两方面入手：一是通过学习培训、讨论交流、树立典型等形式不断深化公职人员对现代公共精神的理解，逐步引导基层公职人员将现代公共精神内化于心；二是加强对基层公职人员公共精神的测评，将其作为基层公职人员入职考核、工作考核等的重要测评指标之一，以保障基层公职人队伍的基本素质。
第二，增强基层公职人员的危机责任意识。公职人员具有责任意识是服务型政府、责任型政府构建的前提基础。在突发公共事件中，基层公职人员更需要具有危机预警、危机防范和危机处理的责任意识，才能够身先士卒、从容镇定的做好危机防范和应对工作。增强基层公职人员的危机责任意识，一方面，应当培养基层公职人员常备不懈的危机意识。大多突发公共事件表面上看是突然爆发的，但其往往具有较长时间的内隐酝酿期，基层公职人员应当在日常工作中保持危机敏锐性，善于发现问题，做到防患于未然。另一方面，各部门应当通过开展危机教育，加强相关专业性培训，增强基层公职人员对危机的认知、辨别能力，不断强化危机责任意识。
第三，促进自我实现，树立独立行政人格。根据马斯洛需求层次理论，自我实现是个体最高层次的需要。行政人格是行政人员职业道德意识的升华，通过促进基层公职人员的自我实现，使职业道德意识逐步升华而形成独立行政人格，这是构建服务型政府，也是实现突发公共事件有效治理的必然要求。促进基层公职人员的自我实现，一是帮助基层公职人员明确自身权利和义务。基层公职人员只有明确自身权利范围和职责义务才能够具有是非曲直的评判力，才能够树立正确的工作目标，促进自我实现。二是认识自身优势和能力。基层公职人员应当充分发掘自身专长和潜能，在工作中明确实现自我的途径。作为组织，也应当通过树立爱岗敬业典范，增强物质和精神激励等手段，提升基层公职人员工作成就感，促进他们的自我实现意愿。
（二）“冰上”部分：加强基层公职人员应急性公共服务的技能和技巧
1.加强基层公职人员应急性公共服务技能
基层公职人员应急性公共服务技能的高低直接决定着其是否能够在突发公共事件中提供符合民众需求的应急性公共服务，是保证政府公共服务职能实现的关键因素。十九大报告指出，要加强基层党员干部队伍建设，提高发展经济能力、改革创新能力、依法办事能力、化解矛盾能力、带领群众能力等五大能力，明确了基层公职人员公共服务能力提升的方向。因此，基层公职人员应急性公共服务技能的提升，需要以“五种能力”为导向，结合突发公共事件的突出特点，从加强常态化培训、提升科学决策能力、提升应急处置能力等三方面加以推进。
首先，加强应急性公共服务技能的常态化培训。我国应急性服务教育培训体系还不够完善，依然处于突击性培训的状态。相关部门应加强对公职人员应急性服务的常态化教育培训，在应急服务意识、应急专业知识、应急实践技能等方面对基层公职人员进行分类分层培训，培训可采用线上学习、集中培训、课题研究、模拟演练等多种形式展开。另外，根据突发公共事件当前频发性、常态性发展的趋势，相关部门还应当密切跟踪各类突发事件的发展特点和发展趋势，不定期开展升级式培训，以整体性地提升基层公职人员的应急性服务技能。
其次，提升基层公职人员的科学决策能力。很多情况下，由于突发公共事件的突发性、危机性，基层公职人员面对紧急状况来不及向上级请示，必须果断决策，因此，基层公职人员必须具备应急状况下的科学决策能力。科学决策能力与突发公共事件自身的复杂性、决策人的认知与能力、公众的参与支持力度等因素具有密切关系。因此，基层公职人员应注意培养三方面能力素质：一是在日常工作中注重观察积累、信息收集与分析，提高信息处置能力以及对异常情况的洞察力；二是培养遇突发状况的良好心理承受力和应急应变能力，以便面对瞬息万变的突发状况进行冷静思考；三是增强对工作的统筹与整体把握能力，避免面对突发状况做出片面、非客观决策。
再者，提升基层公职人员的应急处置能力。基层公职人员在突发公共事件中的处置能力主要体现在现场处置和善后处理阶段。提升应急处置能力，一方面需要提升依法行政能力。在突发公共事件中基层公职人员需要“把握第一时间”并采取应急措施，而依法行政、规范行政是行事之基础，这就需要基层公职人员注意学习把握相关法规制度，不断积累实践运用经验；另一方面需要提高应急执行能力。突发事件要求基层公职人员把握最佳时机、行事果断、敢于负责，能够在有限时间内分清轻重缓急，合理整合安排有限资源，并能够与公众保持良好沟通，确保行政效率。这就需要基层公职人员在日常工作和培训中端正心态，注重培养自身的应急执行能力。
2.提升基层公职人员应急性公共服务技巧
科学恰当的技巧是有效解决问题的有力保证。与一般性公共服务相较而言，应急性公共服务更具复杂性、多变性，基层公职人员在处理各种问题时更加需要注重讲求方式方法，避免采取主观随意的态度。基层公职人员应急性公共服务技巧的提升应从加强服务主体间的协作联动、注重信息公开与舆论引导、广泛动员社会力量参与等三方面展开。
首先，加强公共服务主体间的协作联动。当前我国公共服务主要是以行政区划为供给辖区，而突发公共事件往往跨越多辖区且涉及部门众多，这就给应急性公共服务的提供带来困难。因此，加强公共服务主体间的协作联动主要包括：一是要加强各辖区、各部门间的协作，尽快构建全国联网的公共服务供给体系，使公众可以随时随地的接受应有公共服务；二是要加强部门之间职能交叉业务的协作联动。突发公共事件中经常出现民众办事不知该去哪个部门、有些业务找不到分管部门、部门间业务相互推诿等现象，因此，应当通过细化公共服务项目、明确供给职责、加强部门协作联动等方式，促进公共服务供需一体化发展。
其次，注重信息公开与舆论引导。突发公共事件中的信息公开和及时更新是一项重要的公共服务，科学合理的舆论引导是缓解公众紧张心理，遏制事件蔓延的重要手段。第一，各级政府应当充分利用现代信息手段建立完备的应急信息平台，基层公职人员在突发事件发生后尽快向社会发布信息并及时更新信息，消除民众恐慌，获得民众的理解、支持和信任。第二，基层公职人员应当注重媒体的舆论引导。一方面通过及时发布信息使政府部门成为信息披露的主导渠道，控制信息传播走向；另一方面与媒体建立良好的沟通关系，使媒体能够对事件进行正确报道，对公众进行正面引导。第三，加强突发公共事件的舆情分析。通过对各类信息进行舆情分析，为服务管理提供科学依据，同时制止和减少谣言，防止事态的扩大化。
再者，广泛动员社会力量参与。随着突发公共事件发生频率越来越高、涉及范围越来越广、状况越来越复杂，单纯依靠地方政府的力量难以完成公共服务供给，因此，广泛发动企业、非政府组织等社会力量的参与是化解危机的有效途径。其一，基层公职人员应当在日常工作中加强与民众、企业、非政府组织等社会力量的沟通交流，增进相互信任，以便突发事件中能够更加充分的获取社会力量理解和支持；其二，突发事件中各级政府应当向社会及时公开信息、说明危害性、面临的困境以及防御措施，以缓解民众心理焦虑、争取社会力量的广泛参与；其三，加强国际间的交流合作。以新冠肺炎疫情来看，突发公共事件特别是突发公共卫生事件极易对全球造成威胁，因此，应当通过国际间的交流密切关注各国突发事件、加强经验交流、拓宽处置思路，及时阻止危机蔓延。
（三）“外部”环境：完善应急性公共服务体系
应急性公共服务体系是指政府作为主要供给主体，为公民提供所需的应急性公共服务而建立的体系。应急性公共服务体系的完善不仅是高效处理突发公共事件的基础保障，也是基层公职人员应急性公共服务能力提升的有效渠道。
首先，建立分类分层应急响应机制。近年来中央和各地方政府建立了较为完备的应急管理机制，但是具体到各基层部门和单位而言遇到突发事件还往往处于“等待上级指示”的状态，以至于因“等待”而失去最佳时机。突发公共事件涉及领域广泛，各级政府应当根据突发公共事件所涉及的不同领域和对各领域可能产生的影响力进行细致划分，使各相关部门和单位明确自己职责范围内可能遇到的突发公共事件的类别、层级、特征等，并据此制定与本地实际状况相符合的预警、救援、处置等预案。同时，利用现代信息技术建立信息联动和保障机制，以便在突发公共事件过程中实现各部门间的信息互动和良性协作，确保应急工作有序开展。
其次，完善应急性公共服务的监督评估机制。在突发公共事件的整个过程中，完善的监督评估机制是提升基层公职人员应急性服务工作效能的关键环节。主要包括：其一，各级政府应当加快完善与应急性公共服务相配套的法律制度，明确各监督主体的责任，使监督能够有法可依、有据可循，能够规范、有效的运行；其二，应当在法制监督的基础上加强社会监督，不仅要加强公共服务客体的监督力度，还应当在突发公共事件的各阶段及时公开事件信息及处置状况，接受媒体和广大民众的监督；其三，应当建立相应的应急性公共服务评估指标体系，对基层公职人员的工作内容、工作效果进行评估考核，严防滥用职权、懒政怠政问题的出现。
再次，健全应急性公共服务的激励与问责机制。通过完善应急性公共服务的激励与问责机制可以激发基层公职人员投入应急性公共服务的动力，防止基层公职人员玩忽职守、逃避责任。一方面，各相关部门应当加快完善精神激励、物质激励、晋升激励等激励机制，以增强基层公职人员的服务意识，改进服务态度，提高服务效率。另一方面，还应当完善责任追究机制。各相关部门应当对不同部门、不同岗位的权责进行明确划分，对于突发公共事件发生前、中、后各环节的权责做出详细规定，促使基层公职人员在突发公共事件中各司其职、各尽其责。
高海虹，博士，教授。现任济南大学政法教授，硕士生导师，主要研究方向公共管理、政府治理。
