韧弹性视角下的社区治理对策与建议
——基于COVID-19疫情韧弹性感知的调查
韩芳等
2020年3月11日世卫组织总干事宣布“全球COVID-19疫情......大流行”。这对当前的中国社会治理来说，是一场全新的挑战。作为社会治理的最小单元——社区，在这场抗疫大战中，发挥了重要作用。但同时，基层社区也表现出人力“过度疲惫”、资源短缺、政策执行“穷于应付”等治理困境。那么，如何让社区在突发公共卫生事件中，快速高效地响应危机、有序开展社会治理？
社区韧弹性建设是当今世界各国普遍采用的应对危机与灾害的方法。这里的“韧弹性”泛指对不利事件的准备和计划、吸收、恢复以及更成功地适应不利事件的能力。[①]它能够帮助人们有效预测风险、减少灾害损失，提升人类适应自然巨变的能力。2005年，联合国第二届世界减灾会议在日本兵库召开，通过了《兵库行动框架》，号召各国进行“灾害韧弹性”（Disaster Resilience）建设。在本次会议中，我国提出了《建立应对重大自然灾害的监测、预防和评估区域机制》的倡议，呼吁加强灾害预警能力建设。
此次COVID-19疫情由难以预测的“缓慢进展”开始，到武汉市的“集聚爆发”，医疗资源峰值需求高涨，失序、不确定性以及恐慌等并存，符合“突发性公共卫生事件”的典型特质。党中央及时采取的武汉封城、社区封闭管理的方法有效切断了COVID-19的传染链条，遏制了COVID-19疫情在大陆的蔓延。但同时我们发现，社区在公共卫生上的安全韧弹性被严重忽视了。社区防疫的成功更多取决于其超常的治理资源的投入，造成的后果是昂贵的治理成本和“疲惫不堪”的工作人员。
一、社区治理框架下的韧弹性建设挑战
在COVID-19疫情中，人们对安全韧弹性的高需求最终转化为社区治理和社区建设的新挑战。这既包括了意识与心理领域的问题，也包括了社区危机应对与社区公共卫生建设的问题。
（一）“看不见的手”导致治理弱意识
在社区日常管理中，安全韧弹性像一只“看不见的手”，人们保持着常规、有序、自然的生活状态。偶有违反社会准则的行为，但会很快得到纠正，回归有序社会。另外，安全韧弹性建设还需要较大的投资，许多安全韧弹性建设还需要耗费更长的时间。这需要政府和社区取得共识，明确各自的责任和角色。在我国，这是极具考验的一项大工程。在安全建设体系中，我国还没有将“韧弹性”建设作为专门的公共政策，没有专门的“韧弹性”建设资金。民众对安全“韧弹性”的认识也是缺失的。
自改革开放至今，政策层面的核心任务一直放在社区建设上，推动改善社区环境，促进便民利民，提升社区党组织的领导力等。在社区安全上，我们查阅了民政部信息公开目录，有关社区安全的信息主要是社区消防安全、网络安全、信息安全等，其次是对社区养老机构的安全管理较规范，2012年，民政部出台了《养老机构安全管理》，后又辅之以“养老服务安全”、“消防安全”等。对系统化的社区安全建设，相应的政策和规范标准都比较少，且内容往往比较宏观，缺少落地性的实操步骤。综合性的社区安全标准和规划就是国家减灾委员会出台的有关“全国综合减灾示范社区”的等相关标准。这与实践中居民对社区安全韧弹性的需求有较大出入。我们看到，传染性疾病、火灾、地震等的首要受害机构主体就是社区，世界各国也将灾害韧弹性建设的核心任务放在社区层面。因此，韧弹性建设的首要任务就是要在社区治理的理念中融入安全韧弹性的理念，将安全韧弹性指标纳入到社区治理绩效中。
（二）社区危机治理新挑战
疫情期间，社区治理进入到非常规化、非程序化的状态。几乎所有的街道、社区工作人员走上街头执勤防疫，一些久居家中的居民由“安心居家”转变为“情绪失控”，各种信息使得真相模糊......
其一是工作量超负荷。社区工作人员对疫情要全面排查、无缝监测，事务繁杂零碎，人力资源严重短缺，大量社区不得不紧急雇佣临时工作人员。
其二是问题超出管理范畴。抗疫期间，居民问题复杂多样，既有不服从抗疫管理问题，也有情绪失控问题、难以复工复产问题、毕业生就业问题等，一些问题已经远超出社区管理的范畴。
其三是物资短缺。疫情期间，峰值需求时物资短缺，造成恐慌心理，民众疯狂囤货，导致社区维持基本卫生安全的物资缺乏。
其四是管理不可预期。疫情导致管理策略非常规化，问题的未知性使得社区管理策略多依赖于经验和感知，其中，一些管理行动背离了“预期”。
现在，国内疫情已初步控制，但国外疫情开始泛滥，社区还将面临又一轮的治理挑战。
（三）社区公共卫生系统力量薄弱
2003年SARS危机之后，我国吸取了深刻的经验教训，大力促进公共卫生事业发展，着力提升公共卫生危机应对能力。并由此建立了“一案三制”公共危机应对体系，出台了《公共危机应对法》（2007）、《突发公共卫生事件应急条例》（2011）等一系列法律法规。2018年成立危机管理部，加大了对危机的综合治理。在公共卫生领域，2002年组建成立中国疾病预防控制中心（CDC），承担“参与和指导地方处理重大疫情、突发公共卫生事件，建立国家重大疾病、中毒、卫生污染、救灾防病等重大公共卫生问题的应急反应系统。”的任务。这些举措有力的促进了我国医疗卫生事业的发展。
但是，在社区层面，公共卫生事业发展依然迟缓。据国家统计局年度统计数据，近10年来，我国在公共卫生领域的投入一直处于增长态势，卫生总费用在GDP中的比重由2010年的4.85%上升至2018年的6.43%。（见图3）个人卫生费用持续降低。从医疗卫生机构的绝对数量来看，近10年我国医疗机构总数和基层医疗卫生机构的总数都实现了增长。但是，从基层医疗卫生机构数占医疗机构总数的比重来看，这一趋势是下降的。（见图4）从实践情况来看，我国医疗卫生资源主要集中于大城市、大医院，投入的增长也相对偏向于大城市、大医院，基层医疗卫生资源短缺。
数据来源：国家统计局（http://www.stats.gov.cn/）
图4基层医疗卫生机构占医疗卫生机构比重
数据来源：国家统计局（http://www.stats.gov.cn/）
调查结果也显示，基层卫生医疗服务质量堪忧。我们提取了基层卫生医疗机构的“日常需求满足度”、“疫情期间需求满足度”、“服务质量”、“资源充足度”四个指标的感知均值，“4”之下表示居民感知负向，“4”之上表示居民感知正向。感知数据显示，上述四项指标均在“4”之下，表示居民对基层卫生医疗的整体服务质量无论是在疫情期间，还是在日常生活中，都是不够满意的。（见图5）
图5 基层卫生医疗服务状况
因此，在社区层面，一旦突发公共卫生事件，社区将面临严重的卫生防疫问题。就本次事件来说，COVID-19具有强传染性，“大医院”已经表现出防疫资源短缺的问题，“小社区”尤甚。大量社区在疫情初始时，未进行有效防控资源配置的情况下，社区工作人员已经走上街头防疫了。可说，在社区公共卫生领域，韧弹性是比较脆弱的。
（四）疫情之后的恢复挑战
在控疫取得初步胜利之时，社区面临的治理问题将转化到“灾后恢复”问题。“灾后综合征”可能会集中爆发，如社会矛盾的扩散升级、民众心理创伤锐化、公共安全压力反弹等。这些问题将再一次打乱社区的正常管理程序。社区需要及时调整治理策略，制定新的问题应对方案。
二、思考与建议
综合问卷分析结果以及当前社区治理的困境，本研究认为，COVID-19疫情将对公共卫生领域乃至危机治理产生重大影响，着力于“未雨绸缪”式的安全韧弹性建设将得到重视。但同时，危机的复杂性也深刻的展示了在当前的社区治理领域，社区安全面临的核心问题是什么、未来如何进行社区安全韧弹性建设等。基于此，本研究提出了我国社区安全韧弹性建设的建议，以备为社区公共安全政策制定提供参考。
（一）将安全韧弹性标准纳入到社区治理体系中
Artur Steiner& Marianna Markantoni（2014）认为，多元化的政策支持和社区干预能够有效提升社区韧弹性。[②]在我国，社区层面的行动更受制于整个社会治理体系和制度环境。推动社区韧弹性建设，还需要公共政策层面的国家推广，建构具体的韧弹性“标准体系”，在社区治理中纳入安全韧弹性指标，让安全韧弹性从“似有似无”转变为“真实可见”的行动。如在COVID-19疫情中，安全韧弹性指标一方面表现为基层社区的医疗条件，即医疗资源、医疗设施、医务人员等要素的具体配置，另一方面表现为社区居民的健康意识、健康水平和医疗服务。只有要将医疗资源投入和医疗服务水平纳入到日常社区治理的绩效指标中，才能够更清晰的展示基层社区医疗的核心问题，也才能够更有效地激励政策制定，促进医疗资源下沉，实现社区医疗在重大卫生事件中的回应性作用。
（二）建构社区共同体
此次COVID-19疫情中，社区表现出的显著共同体意识是基于特殊背景下的共同利益需求的选择，是短暂性的集体行动共识。本研究认为，我国的“商品房小区”在管理上还不够成熟，许多居民并不具备内化的社区情感。因此，需要继续深化社区依恋，建构社区文化共同体和社区利益共同体，培养居民的社区意识，形成对抗风险的集体行动共识。
建构社区文化共同体的首要任务是做好“社区故事叙述”，让居民认识社区、了解社区，建立社区认同，找到社区归属感。建立社区利益共同体要着力于将分散的个人利益与社区公共利益紧密结合，明确社区公共利益的实体形式，让公共财产管理权回归社区居民，同时要推动形成社区公共利益意识，通过社区公共利益推动社区集体行动。
（三）优化末端社区风险信息管理
在社会大系统中，社区既是风险管理的末端，也是风险垂直化系统中的最底层。风险信息经过层层筛选到达社区，存在“延时+失真”，加之风险“知识鸿沟”，导致社区在风险管理上较为脆弱。联合国亚太经社会（ESCAP）认为，社区作为末端的风险信息使用者，应当提升其在风险信息沟通和预警中的地位，要保障风险信息能够快速、高效、持续性的传递到末端使用者——社区。[③]本研究针对我国社区发展情况，提出优化末端社区风险信息管理，在社区内进行风险信息搜集，建立风险信息库。对社区进行“风险知识赋权”，及时向社区传递风险信息，减低风险“知识鸿沟”，提升社区在风险沟通中的作用。进行社区“风险防范技能”培训，并将风险防范技能培训纳入到社区日常管理事务中。
（四）构建公私伙伴关系
世界各国普遍将公私伙伴关系列为社区安全韧弹性建设的重要事务。美国在“9•11”之后的联邦政策中明确指出，公共机构和私有机构在国家安全上负有同等责任，企业对其在地社区负有安全韧弹性的责任。[④]在我国，公私伙伴关系蕴含巨大潜力。此次COVID-19疫情中，各地市场主体表现出其天然的活跃性、敏感性和高效性。公共机构则显得低效率、刻板化。对此，要大力加强公私伙伴关系建设，拓展公私部门的合作领域，拓宽合作渠道，规范合作方式。在社区层面，加强与社区企业合作需要更多的智慧。共同的目标和需求是公私合作的基础，因此，在社区日常管理中，要关注在地企业需求，寻求企业与社区需求的衔接点；注重培养社区机构与在地企业间的信任；在共同资源、关键知识上共享；注重维持可持续的公私伙伴关系。
（五）建设社区网络
在社区内培育社会资本，建设社会网络。在现代城市，以商品房社区为典型的陌生人社区是社区的主体形式，这导致社区共同体缺失，社区参与、社区志愿服务不足，社区难以形成有效合力。（何绍辉，2017）据此，本研究提出建设社区网络。所谓的社会网络（social network）是指人与组织间的互动，如谁认识谁、和谁一起工作、和谁交流等。社会网络建设有利于培育社会资本。在社区内，社会网络表现为居民与居民、居民与组织、组织与组织之间的互动。通过居民间的互动，能够培育共同的社区情感，形成守望相助的民风民俗；居民与组织间的互动能够深化居民对社区机构的认同，促进社区参与；组织与组织间的互动表现为社区与社区、社区与志愿组织间等的互动，这有利于挖掘组织潜力，形成组织联盟力量。社区机构在建设社区网络中要发挥核心带动作用，积极开展各种联谊活动、互助活动或者娱乐活动等，建立共同的社区情感。同时要致力于维持网络，转化社区网络中的优势资源，为社区机构获得更多的资源支持。积极推动社区志愿服务，本次抗疫的重要经验是要将分散的志愿服务转变为组织化的志愿服务，通过规范化的运作提升志愿服务的社会力量。
在西方国家，往往通过“社区参与、社区赋权、明晰资产所有权和能力建设”等提升社区的安全韧弹性，这对我国的社区韧弹性建设也提供了好的经验借鉴。从社会生态的大系统来看，我国又是独有特色的。COVID-19疫情的初步控制，就是我国多年社区建设成就的表征，也是中国政府与民众互相塑造的结果。
纵看人类历史，每一次的灾害和危机都是个体化的。现代社会将面临更多的未知和不确定性。COVID-19即是其中之一，它由个体到群体，由地方到全国至全世界，呈现出典型的“脱域机制”，资源和服务已不受地域控制。我们将持续观察，深入对该事件以及社区韧弹性的研究。
韩芳，济南大学政法学院博士
